Альтернативная котельная — новая форма для инвестиций в теплоснабжение

От редакции «Реального времени»

20 мая в кабмине прошло совещание с участием президента РТ Рустама Минниханова, посвященное подготовке осенне-зимнего сезона-2020/2021. Были подведены итоги прошедшего отопительного сезона и намечены планы на новый. Помимо актуальной проблемы собираемости платежей за потребленные энергоресурсы, обсудили и производственные результаты компаний. Так, объем отпуска тепла АО «Татэнерго», озвученный генеральным директором компании Раузилом Хазиевым, в отопительный период 2019/2020 годов снизился на 8,2% и составил всего 7,65 млн Гкал против 8,34 млн Гкал годом ранее. Соответственно, снизилось и производство электрической энергии на 5,7% и составило 8,96 млрд кВт·ч против 9,5 млрд кВт·ч электроэнергии за период ОЗП-2018/2019. И все вроде бы объяснимо, ведь температура наружного воздуха оказалась выше на 2,8% и нужда в тепле у потребителей оказалась меньшей. Остается адаптироваться к создавшимся условиям. Но приходит на ум фраза из теории менеджмента, что когда компания только адаптируется к уже создавшимся условиям и не предпринимает действий на опережение, предвидя грядущие проблемы, ее ждет банкротство. Что же можем сделать мы в данной ситуации?

«Реальное время» опубликовало уже несколько материалов с общей идеей, что текущая ситуация с коронавирусом спровоцировала глобальные изменения в нашей жизни, когда были обнулены многие планы, когда нужно создавать новые стратегии и приступать к их реализации. Мы попытались рассмотреть проблему развития системы централизованного теплоснабжения с этой стороны и затронули эту тему в предыдущей нашей статье. И сейчас можно утверждать, что для этой темы ситуация тоже изменилась.

Схема теплоснабжения Казани была возвращена Министерством энергетики РФ без утверждения уже второй раз. Теперь, по закону, ее необходимо разрабатывать заново.

В кулуарах кабинета министров РТ обсуждается вариант реанимации идеи, которая была на рассмотрении при ликвидации «Таттеплосбыта» еще в 2013 году, а именно создание независимой теплосетевой компании.

Президент Республики Татарстан Рустам Минниханов дал поручение кабинету министров разработать и утвердить программу по увеличению отпуска тепловой энергии населению от ТЭЦ и минимизировать работу котельных.

По информации «Реального времени», в рамках выполнения поручения Владимира Путина в разрабатываемом Общенациональном плане действий по нормализации деловой жизни и роста экономики предусматриваются мероприятия по увеличению доли комбинированной выработки за счет запрета строительства новых котельных в местах присутствия электростанций.

В этой связи недавно вышедшая статья заместителя министра энергетики Юрия Маневича вызывает особый интерес.

Минэнерго озабочено тем, что доля комбинированной выработки тепла в структуре выпуска тепла в России недостаточна. По мнению специалистов ведомства, ее надо увеличивать, наращивая загрузку ТЭЦ. Второй момент, который нашел отражение в статье: Минэнерго поддерживает инициативу регионов в выделении средств для развития систем централизованного теплоснабжения, в том числе и с использованием механизма ценообразования по методу «альтернативной котельной». Суть этого метода проста — стоимость тепла, поставляемого в системе централизованного теплоснабжения, не должна превышать стоимости тепла, произведенного котельной.

Редакция интернет-газеты «Реальное время» ознакомилась со статьей и заинтересовалась обозначенной в ней тенденцией: в тех регионах, где планируется переход на метод «альтернативной котельной», существенным образом предусматривается вложение средств в модернизацию систем теплоснабжения для увеличения комбинированной выработки. По городам-миллионникам, таким как Красноярск, Самара, Оренбург, доля инвестиций в развитие централизованного теплоснабжения составляет не менее 10—15 млрд рублей для каждого. То есть получается, что при стоимости тепла от ТЭЦ, равной стоимости тепла от котельной, за счет комбинированного производства тепловой и электрической энергии, оптимизации производства, снижения затрат на топливо и потерь энергокомпании получают возможность и готовы инвестировать в развитие системы централизованного теплоснабжения десятки миллиардов рублей! А это, помимо дополнительной выработки электроэнергии, новые объемы работ, как раз те инвестиции в инфраструктуру, которых ждет экономика Республики Татарстан и России и которые реально улучшат качество жизни ее населения. При этом, согласно выводам Ю. Маневича, уход от котельных и перевод на комбинированную выработку однозначно сопровождается улучшением экологической обстановки.

Напрашивается вывод, что для Казани сегодня уже созданы все условия, при которых можно начать эту работу и постараться максимально предусмотреть развитие централизованной системы теплоснабжения с тем, чтобы поэтапно увеличить отпуск тепла от ТЭЦ на нужды населения и снизить отпуск тепла от котельных. Это особенно актуально для города и в связи с тем, что все три казанские ТЭЦ прошли модернизацию и, соответственно, имеют на сегодняшний день недозагруженные мощности, а стоимость тепла от котельных АО «Казэнерго» и АО «Татэнерго» практически одинакова. Значит, все мероприятия можно реализовать без значительного роста стоимости тепла для населения.

Интернет-газета «Реальное время» с разрешения автора приводит текст статьи полностью.

Альтернативная котельная — новая форма для инвестиций в теплоснабжение

За последние 20 лет развитие централизованного теплоснабжения в нашей стране прекратилось и пришло в полный упадок, как технологический, так и экономический. Около 31% источников тепловой энергии и 68% тепловых сетей эксплуатируются с превышением нормативного срока службы. Отпуск тепла в системах централизованного теплоснабжения с начала 1990-х упал почти вдвое, сформировав существенный избыток тепловой мощности: как правило, ТЭЦ загружены не более чем на 30% от установленной мощности, котельные — в среднем на 15%. Доля наиболее эффективной и недорогой выработки тепла, в режиме комбинированного производства с электроэнергией, снизилась с 34% в конце 1980 годов до 28% в 2011 году.

К 2019 году удалось вернуть уровень комбинированного производства электрической энергии до 30,6%, однако темпов перевода нагрузок на комбинированные источники теплоснабжения явно недостаточно. Потери тепла при транспортировке по отдельным городам России достигают 20—30% от полезного отпуска тепловой энергии (среднероссийский уровень потерь тепловой энергии — 12,5%), при этом в странах со схожими климатогеографическими характеристиками и структурой теплоснабжения — 6—8%. Со стороны бизнеса в России нет единого ответственного ни за текущее положение, ни за дальнейшие инвестиции. Вся ответственность и за эффективность отрасли, и за надежность ее работы лежит на региональных и местных властях.

Хотя оборот средств в теплоснабжении более 1,5 трлн руб­лей, отрасль долгое время оставалась непривлекательной для инвесторов. По имеющимся оценкам, накопленное недоинвестирование в ней составляет около 2,5 трлн руб­лей. Постепенно наметилась негативная тенденция отказа потребителей от централизованного теплоснабжения и их перехода на собственные котельные, причем это касается не только промышленных предприятий, но и жилой застройки. В этих условиях государство несет риски снижения надежности систем теплоснабжения и роста аварийности.

Впервые идея новой модели рынка тепла была озвучена в 2010 году, а к осени 2012 года она стала широко и публично обсуждаться на различных федеральных и региональных площадках с участием экспертного сообщества, компаний отрасли и органов власти. В ходе обсуждений концепция новой модели значительно эволюционировала с учетом минимизации всех возможных рисков.

В итоге в 2017 году принят Федеральный закон №279 «О внесении изменений в Федеральный закон «О теплоснабжении» и отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования системы отношений в сфере теплоснабжения», который определил основные принципы целевой модели рынка тепловой энергии.

Ключевые положения реформы теплоснабжения

Новая модель рынка тепла, прежде всего, упорядочивает работу отрасли, повышает ее инвестиционную привлекательность и уровень ответственности компаний. Два ключевых изменения касаются системы ценообразования и системы отношений между участниками процесса теплоснабжения, потребителями и органами регулирования.

При внедрении в населенном пункте новой модели рынка тепла предусматривается переход от государственного регулирования тарифов к установлению только предельного уровня цены на тепловую энергию для конечного потребителя. Важно, что такой предельный уровень определяется не от текущих затрат поставщика тепловой энергии в реальной системе централизованного теплоснабжения, сложившейся к текущему моменту, а методом бенчмаркинга (сравнения) со стоимостью наиболее эффективного альтернативного теплоснабжения для потребителя, замещающего централизованное теплоснабжение (цена «альтернативной котельной»). То есть стоимость централизованного теплоснабжения для потребителя не должна быть дороже перехода на собственные источники генерации тепла.

Методология и порядок расчета предельного уровня цены на тепловую энергию утверждены Постановлением правительства России от 15.12.2017 №1562 и едины для всей страны. Используемые в расчете технико-­экономические параметры работы котельных и тепловых сетей описывают ключевые параметры альтернативного способа теплоснабжения на основе наилучших доступных технологий для потребителя — современного жилого квартала. Эти параметры устанавливаются с учетом дифференциации в зависимости от региональных особенностей (по видам топлива, по температурным зонам и сейсмическим районам, по территориям, относящимся и не относящимся к территориям распространения вечномерзлых грунтов, по расстоянию на транспортировку оборудования для строительства котельной, по поселениям, городским округам, по экономическим районам России), а также учитывают капитальные затраты на строительство новых современных котельных и тепловых сетей.

Такой подход к определению предельного уровня цены принципиально отличается от текущей, сложившейся за долгие годы системы тарифообразования в сфере теплоснабжения, основанной на методе «затраты плюс» (чем выше затраты, тем выше тариф). Поэтому некоторые субъекты теплоэнергетики продолжают по инерции ошибочно сравнивать параметры цены «альтернативной котельной» с параметрами реальной технологической системы теплоснабжения с текущей конфигурацией источников и тепловых сетей и сложившейся структурой потребления. Важно понимать, что смысл предельного уровня, равного цене «альтернативной котельной», не в том, чтобы трансформировать реальную технологическую систему в систему «альтернативной котельной», а в том, чтобы дать возможность сторонам договора (поставщику и потребителю) определять цены по соглашению сторон не выше стоимости альтернативного теплоснабжения для потребителя. То есть цена «альтернативной котельной» — это справедливая цена для потребителя, основанная на конкуренции между централизованным и альтернативным способами теплоснабжения. Поскольку цена «альтернативной котельной» более универсальна, чем тарифы, она может от них отличаться как в большую, так и в меньшую сторону.

Если стоимость «альтернативной котельной» окажется ниже тарифов в населенном пункте, то тарифы будут заморожены, пока не сравняются с этим предельным уровнем. Если предельный уровень окажется выше действующих тарифов, будет составлен график их постепенного доведения до цены «альтернативной котельной» на 5—10 лет. Причем власти и теплоснабжающие организации могут применять дополнительный понижающий коэффициент к предельному уровню цены. Иными словами, региональным органам государственной власти предоставлены инструменты управления ценовыми и социальными факторами, позволяющие донастраивать новую модель функционирования системы теплоснабжения, чтобы не допустить необоснованного роста цен и тарифов на тепловую энергию, обеспечив при этом привлечение инвестиций в модернизацию и строительство объектов теплоснабжения, что направлено на улучшение надежности и безопасности теплоснабжения наиболее эффективным способом.

Второй ключевой элемент реформы — система взаимоотношений. При переходе на новую модель в населенном пункте определяется единая теплоснабжающая организация (ЕТО), которая отвечает за работу всех элементов системы теплоснабжения в зоне своей деятельности: производство, транспортировку и сбыт тепловой энергии. Если ЕТО не владеет на праве собственности или ином законном основании (например, при аренде или концессии) всеми объектами теплоснабжения на закрепленной за ней территории, она заключает договоры (договоры на услуги на передачу, договоры поставки и договоры о взаимодействии) с собственниками таких объектов. В одном населенном пункте может быть как одна, так и несколько ЕТО.

Институт ЕТО существовал в России и до начала реформы теплоснабжения, но реформа предполагает его существенные изменения. Единая теплоснабжающая организация уже не просто является единым закупщиком и поставщиком тепловой энергии в зоне своей деятельности, она становится основным центром ответственности за надежность и качество теплоснабжения: 1) перед каждым потребителем, за оптимизацию и развитие системы теплоснабжения; 2) перед государством и обществом. В этой связи ЕТО наделяется расширенными полномочиями по управлению системой теплоснабжения, при этом одновременно усиливается контроль, в том числе антимонопольный, за ее деятельностью и ее ответственность как перед потребителями, так и перед властью. ЕТО получает возможность влиять на оптимизацию и развитие системы теплоснабжения. Цены на производимую тепловую энергию и цены на услуги по передаче между ЕТО и другими компаниями в зоне ее деятельности определяются по соглашению сторон — это обеспечивает непосредственную экономическую заинтересованность всех участников теплоснабжения к повышению эффективности. ЕТО заключает договоры и с потребителями. Причем за отключения теплоснабжения и нарушение его качества (например, при низкой температуре теплоносителя) предусмотрены штрафы для ЕТО в виде существенного снижения платы за тепло для потребителя.

Внедрение новой модели теплоснабжения является добровольным для населенных пунктов. Оно происходит на основе совместного заявления органов местного самоуправления и ЕТО, в зоне деятельности которой или которых находится 50% и более мощности генерации тепла. Эта заявка проходит одобрение регионального парламента и губернатора, затем направляется в Минэнерго, проходит согласование Минстроя и Федеральной антимонопольной службы, после чего может быть утверждена правительством.

Если правительство принимает решение о переходе в ценовую зону теплоснабжения, заключается соглашение между местными органами власти и ЕТО о реализации схемы поставок тепла для населенного пункта. В этом соглашении прописываются обязательства и ответственность ЕТО по реализации инвестиционных проектов, права и обязанности сторон. Также формируется долгосрочный график изменения цены тепловой энергии.

Тарифные последствия

При обсуждении реформы теплоснабжения наибольшие опасения вызывал возможный рост цен и тарифов на тепловую энергию. Анализ ценовых последствий, проведенный Минэнерго в 2017 году на примере 512 муниципальных образований показал, что для 35,8% населения тарифы на тепло могут быть заморожены, для 33,7% их рост может составить 2—4%, еще для 15,5% рост тарифов оценивался в 4—6%, а в оставшихся 15% муниципальных образований рост тарифов оценивается в более чем 6% в год от базового уровня тарифа.

На основе опыта первых муниципальных образований уже можно сказать, несмотря на все высказанные опасения: переход в ценовую зону теплоснабжения проходит без так называемой шоковой терапии. Негативных ценовых последствий, которые рассматривались как главный фактор риска, не отмечено. Ценовых потрясений нет даже в условиях значительной разницы текущего тарифа и цены «альтернативной котельной».

Этого удается избежать благодаря тому, что законодательством обеспечены этапность перехода и регламентированы механизмы взаимодействия бизнеса и власти. Выполняется принцип добровольности вступления в ценовую зону теплоснабжения. Практически все риски, связанные с повышением цены «альтернативной котельной», могут быть сняты нормативным образом — для этого предусматриваются различные механизмы сглаживания ценовых последствий.

Например (по городам, по которым уже закончился переход в ценовую зону теплоснабжения):

• в г. Рубцовске (Алтайский край) ЕТО приняла на себя обязательства по соглашению о реализации схемы теплоснабжения с органом местного самоуправления о том, что цены для потребителей не вырастут выше инфляции. При изначальной разнице между тарифом и ценой «альтернативной котельной» около 34%;
• в р. п. Линево (Новосибирская область) рост цен предполагается не выше инфляции, увеличенной на 3,5%. Изначальная разница между тарифом и ценой «альтернативной котельной» около 25%;
• в г. Барнауле (Алтайский край) изначальная разница между утвержденным тарифом и расчетной ценой «альтернативной котельной» составляет около 50%. При этом предлагается ежегодный рост цен не выше инфляции, увеличенной на 2%;
• в г. Ульяновске (Ульяновская область) переход в ценовую зону теплоснабжения позволит «заморозить» на 2020 год цены на тепловую энергию для потребителей, на которых приходится около 50% объема отпуска тепловой энергии в городе. При этом в среднем цена на тепло не вырастет более чем на инфляцию.

Переход указанных муниципальных образований привел к кратному увеличению инвестиций в развитие систем теплоснабжения относительно текущего уровня, в том числе:

• в г. Рубцовске ЕТО уже проинвестировала более 2 млрд руб.;
• в р. п. Линево ЕТО инвестирует 0,8 млрд руб.;
• в г. Барнауле ЕТО инвестирует около 8 млрд руб.;
• в г. Ульяновске ЕТО инвестирует около 8 млрд руб.

Чтобы облегчить региональным и местным органам власти, а также единым теплоснабжающим организациям оценку ценовых последствий внедрения новой модели рынка тепла, на сайте Минэнерго России работает «Калькулятор расчета стоимости тепла по методу «альтернативной котельной». На текущий момент на калькуляторе сделано более 111,3 тысячи расчетов. Также Минэнерго России разместило на сайте шаблоны расчета цены «альтернативной котельной», которые могут использовать органы регулирования тарифов.

Первые выводы

В 2018—2019 годах правительство России одобрило переход в ценовую зону теплоснабжения четырех муниципальных образований — города Рубцовска, рабочего поселка Линево, Барнаула и Ульяновска. В течение первых месяцев 2020 года были приняты решения еще по трем городам — Оренбургу, Красноярску и Канску (Красноярский край). Причем Красноярск стал первым миллионником, который будет внедрять новую модель рынка тепла. Минэнерго уже внесло в правительство заявки на переход к новой ценовой модели рынка тепла городов Прокопьевска, Владимира и Самары, население последнего также превышает один миллион человек. Кроме того, на рассмотрении в федеральных органах власти находятся заявки Тольятти, Новокуйбышевска и Усолья-­Сибирского.

Опыт первых ценовых зон теплоснабжения подтверждает наличие запроса регионов на модернизацию систем теплоснабжения, на повышение надежности и качества, на создание долгосрочных стабильных правил в отрасли. В ценовых зонах теплоснабжения ожидается кратный рост инвестиций относительно текущего уровня. Суммарный объем инвестобязательств ЕТО в муниципалитетах, для которых одобрен переход к целевой модели рынка тепла, составляет около 46 миллиардов рублей. Инвестиции будут осуществляться на основании схем теплоснабжения городов в течение 5—10 лет.

Инвестиции в основном планируются в модернизацию или строительство тепловых сетей как основной источник низкой эффективности и низкой надежности теплоснабжения. Причем если состояние магистральных тепловых сетей можно признать более-­менее удовлетворительным, то распределительные тепловые сети по большей части выработали свой ресурс и нуждаются в масштабной замене. Инвестиции на модернизацию и строительство новых тепловых сетей в ценовых зонах теплоснабжения составляют более 50% от общих инвестиций в модернизацию теплоснабжения.

В настоящее время еще преждевременно говорить о массовом улучшении основных показателей в сфере теплоснабжения первых ценовых зон теплоснабжения, поскольку обновление основных производственных фондов, модернизация теплосетевой инфраструктуры, реализация мероприятий по существенному повышению надежности теплоснабжения, по сути, являются долгосрочными процессами, полный эффект от реализации которых будет получен в течение инвестиционного периода.

Согласно имеющейся в Минэнерго России информации, заявки на внедрение новой модели рынка тепловой энергии обсуждают не менее 36 населенных пунктов. Ожидаемый совокупный объем инвестиций по ним составит не менее 167,3 млрд рублей.

В 2020 году, кроме Оренбурга, Красноярска, Канска, Прокопьевска, Владимира, Самары, Тольятти, Новокуйбышевска и Усолья-­Сибирского, ожидаются обращения о переходе в ценовую зону теплоснабжения еще от 18 городов: Балаково, Иваново, Инты, Йошкар-­Олы, Кирово-­Чепецка, Медногорска, Нижнего Новгорода, Новочебоксарска, Перми, Саранска, Сосногорска, Ухты, Чайковского, Чебоксар, а также Черногорска, Абакана, Белово и Бийска.

Несмотря на положительную динамику перехода муниципальных образований к ценовым зонам теплоснабжения, скорость этого процесса, по мнению Минэнерго, недостаточная, если учитывать наметившуюся тенденцию к ухудшению надежности теплоснабжения в стране.

Согласно данным ситуационно-­аналитического центра Минэнерго России, продолжает расти количество технологических нарушений, аварий в регионах страны. В 2017 году было зафиксировано 99 технологических нарушений в 33 регионах, в том числе 74 случая — с прекращением теплоснабжения потребителям. Прекращение теплоснабжения затронуло около 726,5 тысячи человек, в результате аварии один человек погиб. В 2018 году отмечено уже 162 случая технологических нарушений в 43 регионах, из них 105 — с прекращением теплоснабжения (около 922,1 тысячи человек, в результате аварий четыре человека погибли). В 2019 году зафиксировано 163 случая технологических нарушений в 43 регионах, из них 131 — с прекращением теплоснабжения (около 1,1 млн человек, в результате аварий пять человек погибли). Наблюдается существенный рост количества технологических нарушений в Дальневосточном федеральном округе (+33% роста в 2019 году по сравнению с 2017-м), Сибирском — рост в 4,6 раза, Уральском — рост в 4,3 раза, Приволжском — рост в 1,9 раза.

Для ощутимого изменения этой ситуации требуются значительные инвестиции, инструментом по привлечению которых на сегодняшний момент и является новая модель рынка тепла.

В соответствии с Федеральным законом №279, давшим старт реформе рынка тепла, после 1 июля 2020 года будет проводиться анализ функционирования первых ценовых зон теплоснабжения. При необходимости будут приниматься меры по совершенствованию условий их работы, чтобы ускорить применение новой модели рынка тепла на территории регионов.

Некоторые предварительные выводы можно сделать уже сейчас на основании информации, представленной региональными властями. Прежде всего, существует запрос регионов на пересмотр технико-­экономических параметров расчета цены «альтернативной котельной» (в первую очередь таких параметров, как этажность застройки жилых кварталов, мощность «альтернативной котельной», плотность социальной инфраструктуры в жилых кварталах, региональные особенности формирования отдельных статей затрат и т. п.). Также есть запрос на преодоление рисков, связанных с действием института индекса платы граждан за коммунальные услуги, а также на ревизию мер социальной поддержки по оплате ЖКУ (повышение адресности таких мер и их достаточности с упрощением процедур реализации).

На сегодняшний момент у Минэнерго есть понимание низкой просвещенности как органов власти, так и населения о новой модели рынка тепла.

Со стороны единых теплоснабжающих организаций, заинтересованных в переходе на новую модель рынка тепловой энергии, есть запрос на упрощение порядка отнесения поселения к ценовой зоне теплоснабжения.

Полученные предложения будут прорабатываться Минэнерго в рамках дальнейшей работы по проведению реформы теплоснабжения. В частности, с привлечением Минэкономразвития и ФАС планируется провести углубленный анализ сложившейся практики. Кроме того, продолжается проведение обучающих семинаров для регионов с обсуждением новой модели рынка тепла, в том числе с учетом опыта регионов, реализовавших переход в ценовые зоны теплоснабжения. Минэнерго на постоянной основе оказывает содействие и информационную поддержку органам местной и региональной власти в принятии совместного решения о переходе на новую модель страны.

Одновременно с внедрением нового подхода Минэнерго разрабатывает нормативную базу, направленную на улучшение экологической обстановки в городах. В частности, готовятся изменения требований к разработке схем теплоснабжения, расширяющих перечень обязательных направлений работ для муниципалитетов.

Так, при разработке и актуализации схемы теплоснабжения необходимо будет проанализировать текущий и перспективный объем выбросов и концентрацию загрязняющих веществ в приземных слоях атмосферы (от 0,5 до 30 метров от уровня земли). Будет добавлена оценка снижения объема и массы выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, необходимые мероприятия для минимизации воздействий на окружающую среду. Производить оценку выполнения этих требований будут местные органы власти при рассмотрении и утверждении проектов схем теплоснабжения.Таким образом, схема теплоснабжения будет комплексным документом перспективного планирования и развития системы поставок тепла для населенного пункта.

Мы входим в новую эру отношений в теплоснабжении, когда основными критериями принятия управленческих и инвестиционных решений развития системы теплоснабжения — наравне с надежностью, эффективностью и экономичностью обеспечения граждан теплом — становятся критерии экологичности производимой и поставляемой тепловой энергии. Забота о здоровье граждан Российской Федерации является приоритетом в принятии безусловно всех решений при формировании и реализации государственной политики в любой сфере взаимоотношений, теплоснабжение здесь не является исключением.