«Россия перестала быть федерацией, когда были отменены прямые губернаторские выборы»

«Без договора какое-то время все будет по-прежнему»

— Что вы думаете о том, что сейчас в связи с непролонгацией договора возникает некая правовая коллизия — договор присутствует в Конституции РТ, а последняя предусматривает, что поправки к ней принимаются парламентом республики или путем референдума? Вообще, реально ли сегодня вообще заводить речь о референдумах, учитывая недавний приговор журналисту РБК Александру Соколову?

— О правовой коллизии мне говорить сложно, я не юрист. Что касается референдума… Сейчас оппозиционные силы пытаются отстаивать свои интересы с помощью хоть каких-то правовых и институциональных механизмов, которые еще формально сохраняются в стране. В том числе с помощью референдумов. Недавно в «Новой газете» вышло интересное интервью с бывшим алтайским депутатом Сергеем Михайловым, который рассказывает о том, как в течение последних полутора лет он пытается добиться проведения регионального референдума с вопросом: «Поддерживаете ли вы прямые всенародные выборы главы вашего города (района)?» И вот он апеллирует к статье 3 Конституции РФ, а ему на уровне избиркомов вставляют разными способами палки в колеса.

То есть правовые механизмы и формальные институты выглядят как что-то такое, от чего федеральный центр хотел бы избавиться. И, собственно, пример с татарстанским договором — как раз про это. Это конкретный формальный институт, который, по всей видимости, федеральному центру не нравится, поскольку он может быть как-то использован в интересах региона.

— Можно ли трактовать сложившуюся ситуацию как торг? Хорошо, вы не подписываете договор, но оставьте тогда что-то другое, может быть, еще более символическое, то же наименование «президент» для главы региона?

— Я думаю, что если договор все-таки не будет подписан, то, возможно, ничего не изменится — и, в частности, в Татарстане останется и наименование «президент», и требование к этому президенту, чтобы он был носителем татарского языка.

— Неписаный договор?

— Да. То есть все правила, по которым Татарстан живет, на какой-то период (на какой — непонятно) сохраняются, просто у них не будет формальной институциональной поддержки. Но это на самом деле ключевой момент. Потому что когда у вас нет формального документа, к которому вы можете «отослаться» в спорной ситуации, вы ведете себя гораздо более осторожно. Вы понимаете, что всеми этими неформальными договоренностями вы рискуете в любой момент.

— А почему, как вы считаете, в Татарстане не отмечается никакого движения снизу в поддержку даже такого символического договора? Да и сверху, на самом деле, тоже. Как сказал с долей шутки известный татарский деятель: «Почему никто из депутатов татарстанского парламента до сих пор не застрелился?!»

— Потому что договор выполняет во многом как раз символическую функцию. Возможно, у общественности есть какое-то понимание, что если его не продлят, ничего не поменяется. Кроме того, людям не совсем понятен статус этого документа — что конкретно он им дает. Соответственно, непонятно, как им на все это реагировать. Ну и есть еще одна сторона медали: в России вообще очень многие процессы не вызывают никакой общественной реакции.

Я думаю, что если договор все-таки не будет подписан, то, возможно, ничего не изменится — и, в частности, в Татарстане останется и наименование «президент», и требование к этому президенту, чтобы он был носителем татарского языка

— Как часто вам доводилось встречать недовольство регионалов особыми условиями, предоставляемыми Татарстану?

— Такое недовольство существует, и оно, по всей видимости, уходит корнями в 90-е годы. Как и недовольство особым статусом Северного Кавказа, хотя это, конечно, очень разные истории. Но Татарстан, в отличие от той же Чечни, может «отбиваться» довольно сильными экономическими аргументами. Предъявлять Татарстану претензии как дотационному региону невозможно, это регион-донор, и он считает, что это тоже дает ему право на какие-то привилегии.

Другое дело, что такое сомнительное отношение к Татарстану со стороны других регионов не имеет сегодня никакого принципиального значения. Есть еще большее недовольство Чечней — и что? Оно ничего не меняет.

В какую сторону колыхнется статус-кво в момент кризиса — неизвестно

— Вы как-то сказали: «Отказаться от договора с регионом, обладающим сильными экономическими и этническими ресурсами, — значит формально играть с ним по правилам «для всех», под которые он заранее не подходит, а все индивидуальные особенности учитывать в ручном режиме. У такого подхода есть свои издержки, и они дают о себе знать в тот момент, когда ситуация выходит из-под контроля». Какие ситуации «выхода из-под контроля» вы имеете в виду?

— Понятна логика, зачем федеральный центр пытается перевести все отношения с регионами в неформальное русло. Потому что в этой ситуации регионы начинают заниматься всяческой самоцензурой и проявляют максимум лояльности федеральному центру. Но проблема в том, что формальные институты — это очень важная штука, и они нужны не только в стабильные времена, но прежде всего во времена кризисные. Ведь проблемы 90-х годов во многом были порождены тем, что не существовало никаких институтов. Одни институты рухнули, нужно было создавать другие, выстраивать новую политическую и экономическую картину России. Страна, по сути, создавалась заново, и в этот момент была полная анархия.

Нынешний статус-кво поддерживается целым рядом характеристик, таких как ресурсная обеспеченность федерального центра, наличие конкретной личности президента, неформальными связями с региональными лидерами и так далее. Но в какой-то момент у федерального центра, скажем, могут закончиться деньги или произойдет что-нибудь еще. В этой ситуации будет не очень понятно, по каким правилам станут играть регионы. Этот статус-кво на самом деле очень ситуативный, и в какую сторону он в момент кризиса начнет колыхаться, совершенно непонятно.

Вот для этого и нужны формальные институты. Почему американцам не страшен Трамп, почему страну при нем не охватывает какой-то дикий политический кризис? Потому что существующая в США институциональная система, тот понятный набор правил, по которым все играют, — он переварит любого Трампа. А когда формальные институты отменяются, да еще приходит условный Трамп, — тогда страна впадает в анархическое состояние.

Почему американцам не страшен Трамп, почему страну при нем не охватывает какой-то дикий политический кризис? Потому что существующая в США институциональная система, тот понятный набор правил, по которым все играют, — он переварит любого Трампа

С политической точки зрения Россия не федерация

— Вы знакомы с опытом построения федерализма в других странах? Является ли нынешняя российская модель федерализма уникальной?

— Я занимаюсь изучением всех существующих в мире федераций, кроме России, и это связано как раз с тем, что нашу страну трудно назвать федерацией. Тут классический критерий: Россия перестала быть федерацией в тот момент, когда были отменены прямые губернаторские выборы. Федерализм предполагает, что на политической арене много разных игроков вне какой-то четкой иерархии. В том смысле, что федеральный центр не определяет, кто будет управлять людьми на конкретной территории, это решают сами люди. Соответственно, резко возрастает значимость этих политиков, это важные игроки, с которыми федеральный центр вынужден считаться. В сегодняшней России этого нет, это децентрализованная унитарная страна. С политической точки зрения — не федерация.

— «Децентрализованная», видимо, не совсем, а до какой-то известной степени?

— Да, конечно. Вообще, полномочия в федерациях бывают трех типов: политические, бюджетные и административные. Ряд бюджетных и административных полномочий у нас передан ниже, и, значит, чисто унитарной страной Россию назвать нельзя.

Другое дело, что эта бюджетная и административная децентрализация в России тоже специфическая. С начала 2000-х годов у нас активно централизовались бюджетные полномочия, а административные, наоборот, спускались вниз. За счет этого создавалась такая интересная система, в которой регион очень зависим от федерального центра, прежде всего с бюджетной точки зрения. То есть существует огромное количество чисто управленческих вещей, которые регионы обязаны соблюдать, и деньги на это очень часто дает федеральный центр. Грубо говоря, чем лучше ты эти административные вещи соблюдаешь (вариант — чем лучше ты договариваешься с Кремлем), тем больше денег получаешь.

А абсолютно унитарной Россия не сможет быть при всем желании. Это огромная гетерогенная страна, которой невозможно управлять из одной точки. Придется создавать управленческие центры по всей территории, никуда от этого не деться.

— А какой мировой опыт взаимоотношений между субъектами и центром вы считаете подходящим для России?

— На этот вопрос пытаются ответить очень многие люди, изучающие федерализм в России. Начнем с того, что, конечно, она должна быть федерацией. Потому что федерациями являются все страны такого размера и такой степени гетерогенности в мире. Другой вопрос — должна ли она быть симметричной, как, скажем, Германия, или асимметричной, как, например, Канада. И это сложный вопрос, у каждого из этих примеров свои плюсы и минусы, и спорить тут можно довольно долго. Конечно, асимметрия появляется там, где есть какие-то этнические, языковые, религиозные группы, с которыми нужно вести особый диалог. В России такие группы есть. С другой стороны, опасность асимметричной федерации в том, что эти группы в какой-то момент начинают требовать большей автономии, и, соответственно, возникает угроза сепаратизма.

Абсолютно унитарной Россия не сможет быть при всем желании. Это огромная гетерогенная страна, которой невозможно управлять из одной точки. Придется создавать управленческие центры по всей территории, никуда от этого не деться

— Поддерживаете ли вы точку зрения, что происходящее с Татарстаном в 2017 году связано с необходимостью консолидации управления в условиях внешнеполитического давления на Россию?

— Я склонна видеть все-таки внутренние причины. Они, конечно, связаны с внешними, но во главу угла я бы поставила тот же самый экономический кризис. В кризисных ситуациях появляется необходимость консолидировать ресурсы. Мы помним, как в декабре прошлого года президент Татарстана сетовал на несправедливый характер распределения бюджетных денег в стране. Такие разговоры не заводятся, когда у вас все замечательно с экономической точки зрения.

С другой стороны, давление на Татарстан может быть связано банально с грядущими президентскими выборами. Плюс есть элемент случайности — именно в этом году истек срок договора; он подписывался в 2007 году на 10 лет, ничего не поделаешь. Тогда, по всей видимости, была другая политическая ситуация. Сейчас она меняется.