Равиль Ахтямов: как лучше «донастроить» нацпроекты

Смена ответственного за реализацию нацпроектов

Государство вовлечено в реализацию различных проектов и программ, где оно выступает в качестве инвестора или осуществляет закупки. Исходя из мирового опыта, основная цель внедрения проектного управления в государственных органах — обеспечение наилучших условий для государства со стороны поставщиков, развитие конкуренции, реализация проектов в заданные сроки и с соблюдением бюджетных ограничений. Это достигается за счет создания системы отбора и приоритезации проектов. Таким образом, реализуется функция проекта в классическом определении как временного предприятия, созданного для производства уникального продукта, работ или услуг.

С назначением нового председателя правительства России (Михаила Мишустина, — прим. ред.) будет меняться система управления нацпроектами. По сути, произошла смена ответственного за реализацию нацпроектов должностного лица. Это событие открыло дискуссию о необходимости повышения эффективности управления нацпроектами и госуправления в целом.

В настоящее время проектное управление в правительстве применяется при реализации национальных проектов и программ в соответствии с национальными целями развития, определенными майским указом президента России. Определены зоны контроля поручений в соответствии с количеством приоритетных направлений. На федеральном уровне проводится формирование портфелей проектов в соответствии с утвержденными направлениями. При этом реализация конкретных проектов и программ осуществляется на ведомственном и региональном (муниципальном) уровнях.

Вице-премьер РФ Марат Хуснуллин недавно заявил, что национальные проекты необходимо «донастроить» и сделать их более гибкими, тогда «на все хватит денег». Развивая свою мысль, Марат Хуснуллин сообщил о необходимости внедрения штабной модели управления госпроектами, имея ввиду и муниципальный уровень. Тем самым Марат Шакирзянович, по сути, предлагает еще больше усилить централизацию управления проектами, переведя ее в ручной режим. Более того, за этим предложением может стоять инициатива по еще большему государственному вмешательству в экономику.

Пример из опыта ТАССР показывает, что штабные структуры на муниципальном уровне работают при одновременной передаче полномочий по управлению человеческими и иными ресурсами, что возможно в условиях мобилизационной экономики. Так, Шакир Ахтямов (к слову, мой дед) руководил строительством на территории Татарстана участка железной дороги, которая внесла свой вклад в победу в Сталинградской битве. Выполнение задач к поставленному сроку стало возможно только при одновременном производстве изыскательских, проектных и строительных работ, полной их согласованности и строгом соблюдении графика. Активно участвовали жители районов, особенно тех, где проходила железная дорога.

Почему не достигаются заявленные цели?

Между тем причины, по которым не достигаются заявленные цели нацпроектов, лежат на поверхности — это излишняя централизация принятия решений, создание параллельных структур управления (проектные офисы, штабы) и незавершенность процесса встраивания этих, по сути, временных структур управления в действующую систему госуправления. Следствием этого стала недостаточная синхронизация проектов с бюджетным процессом, слабая мотивация персонала — госслужащих, резкий рост документооборота и ручного труда (отчетности по проектам), отсутствие значимых инициатив по цифровизации госорганов (внедрение единой цифровой платформы), перегруженность аппарата различными поручениями. С внедрением системы нацпроектов в систему управления не происходит отмены устаревших нормативно-правовых актов, что еще больше усиливает параллельность этой системы управления.

Созданные федеральный проектный офис и проектные офисы на региональном и ведомственном уровне осуществляют только лишь контрольную функцию, не оказывая прямой помощи по разработке и реализации проектов бизнесу и другим участникам проектной деятельности. При этом эти параллельные структуры управления оттягивают огромные управленческие ресурсы, зачастую их руководители занимаются отчетами и докладами, не принимая непосредственного участия в реализации проектов. Таким образом, внедрение системы управления нацпроектами имеет совершенно конкретную стоимость в виде затрат ресурсов и рабочего времени, при этом эти ресурсы никто должным образом не считает (отсутствие цифровизации).

Альтернативы

По каждому направлению сформирована межведомственная рабочая группа во главе с руководителем проекта органа исполнительной власти (ОИВ) — руководителем или заместителем ОИВ, определен администратор проекта в рабочей группе — лицо, ответственное за подготовку отчетности в адрес соответствующего проектного офиса.

Отчетность предоставляется в проектный офис в рамках мониторинга нацпроектов. Проводится контроль на основе анализа отклонений от заданных контрольных точек. При этом определяется соответствие мероприятий ОИВ в отчетности контрольным точкам в паспортах нацпроектов. В случае создания ситуации на проекте, ведущей к невыполнению мероприятий в рамках контрольных точек, возможность проектного офиса оперативно вмешаться в данную ситуацию очень ограничена. Хотя периодически проводятся координационные мероприятия с руководителями проектов, а также обучение членов рабочих групп проектному управлению, эффективность этих действий вызывает сомнение.

Документы, подтверждающие участие в реализации приоритетных проектов (программ), — соглашение о предоставлении субсидии с указанием суммы, распоряжение Правительства РФ о выделении средств и т.п. — признаются результатом достижения запланированных показателей со стороны ОИВ. Вместе с тем эффективно контролировать в настоящее время возможно только кассовое исполнение таких проектов.

Альтернатива этому управленческому процессу будет заключаться в институционализации проектного управления, в формировании системы оценки проектов и утверждения их запуска на основе расчета бизнес-кейсов (final approval), отбора проектов к реализации в ходе госпрограмм (main gate). Для реализации особо крупных и сложных проектов могут быть созданы специальные компании (special purpose vehicles) с привлечением профессионалов в этой области.

При этом основная задача проектного подхода — говорить, как будет реализовываться тот или иной проект. В частности, так видит свою задачу Infrastructure and Projects Authority — государственный орган, осуществляющий контроль за реализацией крупных проектов в кабинете министров Великобритании и подотчетный казначейству. Административный контроль при этом сочетается с финансовым, в данной системе казначейство выступает как инвестор последней инстанции (funder of the last resort) для строительных и инфраструктурных проектов.

Эти и другие вопросы, а также лучшие практики управления проектами можно будет обсудить при участии российских и зарубежных экспертов на Всероссийском форуме «Национальное развитие», проведение которого запланировано в Казани в этом году.

Проблемы при управлении нацпроектами и их решения