Елена Панфилова, Transparency International: «В России не было периода, когда коррупция резко снижалась»

«В нашей истории были заходы на победу над взяточниками, но дальше кампаний это не уходило»

— Елена Анатольевна, давайте начнем с такого вопроса: в какой период российской истории в нашей стране был наименьший уровень коррумпированности государственных органов? И имеет ли смысл изучать этот опыт и как-то его применять?

— Наверное, невозможно выделить период резкого падения уровня коррупции с момента возникновения государства на территории России, начиная со времен Ивана Грозного, до него и после. Фактически уровень коррупции всегда оставался очень высоким. Что интересно, эта коррупция всегда имела разделение на то, что называется низовой коррупцией, и на коррупцию высших должностных лиц. Иногда коррупция была довольно явной и совершенно бесстыдной, а иногда она была в более латентной форме, например, в форме злоупотребления административными ресурсами. Удавалось добиваться некоторого снижения уровня коррупции в судебных органах в России конца XVIII — начала XIX века в период построения совершенно новой судебной системы. Но это такой локальный успех, локальное изменение. Не было такого периода, чтобы коррупция резко снижалась.

— А как же Советский Союз?

— Тут мы все коллективно обратимся к книге Алены Леденевой про блат, про злоупотребления, связанные с личным обогащением многих высших должностных лиц в тот период, которые имели ту же самую коррупционную основу, только назывались иначе.

— То есть даже жесткие правители не сумели побороть коррупцию в России?

— Коррупцию же невозможно побороть, размахивая шашкой, отрубая головы. Никому это не удалось. Необходимо построение четкой ясной системы всех государственных органов в системе подотчетности. Причем эта подотчетность либо вертикализированная, где все подчинено ясной системе дисциплины с четкой целью, которую разделяет все общество (как Сингапур); либо эта подотчетность горизонтальная, когда общество и граждане имеют возможность в значительной степени контролировать то, что делают государственные органы (это, например, скандинавские страны).

И соответственно, в нашей истории было что-то, что казалось заходом на победу над взяточниками, несунами и так далее, но дальше кампаний, дальше очень краткосрочных историй по наведению порядка это не уходило. При этом никакой ясной экономической, правовой системы, административной поддержки антикоррупционной кампании не строилось, соответственно, коррупция со временем расцветала вновь.

В нашей истории было что-то, что казалось заходом на победу над взяточниками, несунами и так далее, но дальше кампаний, дальше очень краткосрочных историй по наведению порядка это не уходило

«В США коррупция связана с бизнесом. Но практически невозможно дать взятку полицейскому или низовому чиновнику»

— В одном из своих интервью вы говорили, что «очищение системы» — это всегда долгий процесс, Ли Куан Ю, например, добился устойчивого результата лишь через 30 лет, а США — через 50 лет.

— Вы знаете, никто никогда в мире не победил коррупцию. Коррупцию можно только минимизировать до неких общественно приемлемых уровней, когда она перестает угрожать национальной безопасности, национальному благосостоянию и личному благосостоянию граждан. И в Сингапуре бывают случаи коррупции, даже самого Ли Куан Ю в поздний период его правления обвиняли в коррупции. И в Штатах есть коррупция, ее там много. Другое дело, что она не носит системный характер и проявляется отдельными всполохами или отдельными сегментами. В Штатах коррупция связана с бизнесом, но практически невозможно дать взятку полицейскому или низовому чиновнику. А в Сингапуре это связано с высшим политическим руководством.

Да, построение реальной антикоррупционной системы требует времени, больших усилий. В случае с Сингапуром помогла и маленькая территория, и специфика установленного режима: в сложившейся на тот момент ситуации потребовалось построение весьма авторитарной системы государственного управления, потому что Ли Куан Ю принял страну в состоянии failed state, распадающегося государства. Он с нуля начал строить систему. И 30 лет прошло до устойчивых результатов, которые никуда не исчезают.

В случае с США толчком к изменениям стала Великая депрессия, большой экономический крах и постепенный подход к тому, что надо как-то ограничивать корпорации, слияние власти с бизнесом. Потом, правда, Вторая мировая война вмешалась. Но если отсчитывать от конца 30-х годов, то так и получается, что система контроля за низовой административной коррупцией и ее результаты в совокупности появляются уже после никсоновского скандала, после появления Офиса правительственной этики. Это системная государственная работа. Такого не должно быть — что вот мы добились результатов, помахали флажками и дальше пошли, насвистывая «Калинку». Могут быть взлеты и падения, но надо все время держать в голове более серьезную и спланированную перспективу.

— С чего начиналась борьба с коррупцией? Руководитель страны решал заняться этой проблемой, договаривался с властной элитой и народу передавали часть контроля?

— В каждой стране по-разному. В каждой стране свои особенности. У Ли Куан Ю не было выбора, страна разваливалась. И если не начать останавливать тех, кто растаскивает последние деньги полураспадающегося государства, то никакого государства в принципе не будет. Поэтому он начал с посадок, при этом объясняя людям, что это такое. Он не жалел времени на объяснение, в чем общественный интерес, общественное благо. То есть он заручился общественной поддержкой жестких реформ и жестких мер преследования за коррупцию. И вокруг этого начал строить ту систему, которую Сингапур имеет сейчас.

В случае со Штатами был достигнут коллективный консенсус. Но опять-таки требовался лидер, такой как Рузвельт, например. Это может быть и лидер, и коллективный консенсус общественных сил, представленный в законодательных органах, в общественных движениях.

У Ли Куан Ю не было выбора, страна разваливалась. И если не начать останавливать тех, кто растаскивает последние деньги полураспадающегося государства, то никакого государства в принципе не будет. Поэтому он начал с посадок, при этом объясняя людям, что это такое

«Мы не можем говорить, что вся страна сейчас готова к борьбе с коррупцией»

— Судя по свежей статистике, которую опубликовал «Левада-центр», коррупция беспокоит 41% россиян. То есть у наших людей есть понимание, что с коррупцией надо бороться. А у власти?

— Власть чувствует себя комфортно. Мы же с вами говорим про историю борьбы с коррупцией с XX века, когда никакой глобальной антикоррупционной системы не было. Я напомню, что конвенция ООН по борьбе с коррупцией вообще появляется в мире только в 2003 году. Коррупция очень долго считалась обычным явлением. Есть целый набор высказываний в английском языке, например, «Business is usual» — «Делаем дела как обычно». В целом ряде стран до XXI века существовали налоговые вычеты за взятки, данные за рубежом. Например, в Швейцарии и Германии бизнес мог представлять такие платежи как легитимные траты.

Поэтому борьба с коррупцией как явление начала развиваться недавно. В то время как в нашем обществе нарастает недовольство тем, как много у нас коррупции, и понимание, что нужно что-то делать.

— И что-то делается?

— Наши власти пришли на уже подготовленное поле и довольно быстро поняли, что можно перевести стрелки на борьбу с низовой коррупцией: «Вон они какие гады, эти взяточники, эти врачи, учителя, полицейские, отвратительные мэры маленьких городов, максимум губернатор или министр». А на уровне выше коррупции как бы не существует. То есть пролегла точная граница между тем, где приемлема борьба с коррупцией, и тем, где неприемлемо даже упоминание о ней. В то время как общество видит это иначе. Поэтому мы не можем говорить, что вся страна сейчас готова к борьбе с коррупцией.

— Вы говорите: «Каждый второй политик идет бороться с предыдущим коррумпированным режимом, заходит в кабинет и через полгода — здравствуйте», то есть сам становится олицетворением коррумпированного режима. У Владимира Зеленского есть шанс избежать этой участи?

— Шанс есть всегда. Все зависит от желания, силы воли и продуманных действий, потому что соблазн велик, когда к тебе в руки идет. Тем более когда есть люди, которые тебя подталкивают и говорят: «Все так делали, делают и делать будут. Был какой-то старичок Ли Куан Ю, но мало ли кто и где был. А мы все сейчас сделаем по-умному, все-таки XXI век, новые технологии, все сделаем незаметно. Люди будут счастливо хлопать в ладоши. Все пройдет как по маслу».

Люди, глядя на политиков, пришедших во власть на волне борьбы с коррупцией, зачастую думают, что они сами по себе, они одни. На самом деле не существует одного Зеленского, равно как не существует одного Владимира Путина, Дмитрия Медведева. Всегда вокруг них большая группа людей, которые оказывают влияние на принимаемые ими решения. Вопрос в том, какие мотивы у этих групп. И насколько человек, который заявил, что он будет бороться с коррупцией, действительно это будет делать. Я напомню, что Владимир Путин это декларировал в 2000 году, Дмитрий Медведев это декларировал в 2008-м. Насколько они могут сдерживать влияние окружения на свои действия? Насколько они будут последовательны в том, чтобы реализовывать не то, что хочет от них близкое окружение, а то, что они лично хотят и что они пообещали своим избирателям?

— А сегодня избиратели еще верят в обещания политиков? Их обещания же не меняются год от года: «Повысить все выплаты, побороться с коррупцией».

— Знаете, человек такое существо, которое постоянно живет верой и надеждой. На днях, 30 сентября, у нас будет праздник, день «Веры, Надежды, Любови и матери их Софии» (интервью записывалось ранее, — прим. ред.). Люди живут верой, надеждой, любовью, только мать их Софья — это мудрость. Избирателям пора уже присоединять мудрость к вере, надежде и любви. Потому что выбор сердцем или выбор от противного — это не проявление мудрости, это обычное человеческое стремление заменить плохое на хорошее. Это естественно, то есть никого не стоит за это осуждать.

Но сейчас мы живем в такое время, что любой человек, который даже живет отшельником, при желании может найти всю необходимую информацию обо всем, обо всех, сделать свои выводы, подумать головой. Сделать выбор: жевать ли ему жвачку, которую подсовывает некая генеральная линия, озвученная говорящими головами? И вот когда мудрость сделает выбор вместе в верой, надеждой и любовью, тогда избиратель не ошибется. А когда это просто: «Ой, нам так плохо, давайте заменим «икс» на «игрек», — то очень скоро «игрек» станет «иксом».

На самом деле не существует одного Зеленского, равно как не существует одного Владимира Путина, Дмитрия Медведева. Всегда вокруг них большая группа людей, которые оказывают влияние на принимаемые ими решения. Вопрос в том, какие мотивы у этих групп. И насколько человек, который заявил, что он будет бороться с коррупцией, действительно это будет делать

«Наши правоохранительные органы, видимо, выявили меньшее количество таких преступлений, чем в прошлом году»

— В июне этого года президент РФ Владимир Путин заявил во время Прямой линии: «Число коррупционных преступлений в России уменьшается». Вы согласны с этой оценкой?

— Это очень хороший вопрос. Дело в том, что выяснить, снижается количество коррупционных преступлений или нет, в принципе невозможно. Можно выяснить только количество выявляемых коррупционных преступлений, поэтому любые подобные заявления основываются исключительно на правоохранительной статистике. И если мы слышим, что в России уменьшается число коррупционных преступлений, значит, наши правоохранительные органы, видимо, выявили меньшее число таких преступлений, чем в прошлом году. Эта цифра не говорит ни о чем, кроме уровня эффективности деятельности правоохранительных органов. Это ничего не говорит об уровне коррупции.

С одной стороны, можно принять во внимание подобное заявление, а потом посмотреть вокруг себя и сопоставить с видимой реальностью. Например, на моей улице, где я живу в Москве, второй раз за этот год перекладывают бордюры. Вопрос: это перекладывание бордюров имеет для кого-то смысл и значение, выраженное в материальной форме? Ни в какой правоохранительной статистике это не появится. Так снизилось или не снизилось количество действий с личной заинтересованностью в области городского благоустройства? Ответа на данный вопрос не существует.

— Где в России наибольшие объемы коррупции? И по уровням исполнительной власти (федеральная, региональная, муниципальная), и по отраслям?

— По отраслям давно известно. Все тут же побегут ругать здравоохранение, образование. Это если говорить про бытовую взятку, потому что вся коррупция делится на бытовую (гражданин и власть), на административную (бизнес и власть), на политическую и на верхушечную (большие контракты, проекты). Соответственно, самая большая коррупция может быть по частоте совершаемых преступлений либо по объемам. Самые большие объемы там, где в экономике самые большие деньги. Это чаще всего добывающая отрасль, это отрасли, где довольно трудно вести учет, то есть все, что связано с недрами, с лесами, с землей. Этого у нас много, а там, где много, все легко теряется. Строительная отрасль. Там, где много регулирования, как в фармацевтической отрасли. По уровню структуры этих сфер бизнеса можно предположить, что там довольно высокие уровни коррупции.

По части коррупционных деяний выделяются отрасли, где тоже по каким-то причинам очень сложное регулирование, или те отрасли, где государство проявляет слишком большое рвение — это малый и средний бизнес (проверки, требования, регулирование). И отрасли, где гражданам приходится решать вопрос бытовой взяткой. Зачастую она не является добровольной. Бытовая взятка может быть для гражданина взяткой комфорта: «Я хочу побыстрее». Но может быть и взяткой выживания, когда речь идет, например, о некой медицинской процедуре, которая нужна немедленно, но тебе ее не оказывают, пока ты не заплатишь. Согласитесь, добровольность и принуждение — это две большие разницы.

По частотности — это те сферы, где гражданин вынужден платить, это недофинансированные направления, либо недостаточно урегулированные, либо излишне зарегулированные.

— А Россия как страна больше страдает коррупции в высших эшелонах власти или от низовой коррупции?

— Понимаете, коррупция у нас системная. Это же не пузыри, висящие в воздухе отдельно друг от друга. Это сообщающиеся друг с другом сосуды, которые дополняют и изменяют друг друга постоянно. Наша страна страдает от системности коррупции. Потому что тут как со Змеем Горынычем — нельзя хвататься за одну голову (бытовую коррупцию), а две другие будут очень весело хохотать. Мы имеем дело с системной историей.

Самая большая коррупция может быть по частоте совершаемых преступлений либо по объемам. Самые большие объемы там, где в экономике самые большие деньги. Это чаще всего добывающая отрасль, это отрасли, где довольно трудно вести учет, то есть все, что связано с недрами, с лесами, с землей

«Невозможно сдвинуть все с места только одним гражданским обществом»

— В другом интервью вы говорили, что собираетесь поработать над созданием новых инструментов для борьбы с коррупцией. Уже разработали? Можете рассказать о них поподробнее?

— Потихонечку работаем над новыми подходами к тому, чтобы как-то трансформировать общественный запрос на борьбу с коррупцией в то, чтобы те, кто принимает решения, принимали законы, действительно направленные на борьбу с коррупцией, а не на имитацию борьбы на бумаге или на посадки отдельных коррупционеров. К сожалению, наша борьба с коррупцией похожа на борьбу с отдельными коррупционерами. Соответственно, те инструменты, которые мы пытаемся опробовать, больше связаны с переводом этой борьбы на тот уровень, где это затрагивает интересы в равной степени и обычного гражданина, и обычного чиновника. Потому что чиновники живут не в безвоздушном пространстве. Они тут же живут, они тем же воздухом дышат, они по тем же дорогам ездят. Пробуем найти способы.

— Ваши новые инструменты связаны с привлечением гражданского общества и интернета?

— И гражданского, и негражданского. Невозможно сдвинуть все с места только одним гражданским обществом. Это требует очень серьезной работы со всеми участниками процесса. Надо искать способы нетривиальных решений, потому что гражданское общество может очень серьезно подтолкнуть к процессу в нужную сторону.

Вообще, вся история с нарастающей в России осознанной гражданственностью внушает небольшой оптимизм. Люди связывают то, что надо делать с коррупцией, с другими сферами, — со своими правами на здравоохранение, образование, с экологией.

— В новостной ленте попадаются смешные акции против коррупции, где молодежь, наряженная в типовые майками и кепки, что-то рассказывает народу. Как вы это оцениваете?

— Давно было такое забавное движение «Наши». Они бегали в майках и кепках против коррупции, но коррупция осталась. А люди в майках и кепках уже выросли. Вы знаете, с одной стороны это довольно-таки забавно, а с другой — хочется потрясти всех за плечи и сказать: «Вы в своем уме?! Возвращайтесь к разуму!»

Действительно, ты едешь в метро и вокруг люди, которые вот в этом же с тобой городе, в этом же с тобой пространстве, все не слепые, все видят то, что вокруг нас происходит… И в метро висит плакатик: «Такое-то ведомство приглашает вас принять участие в конкурсе антикоррупционного плаката. Это наш вклад в борьбу с коррупцией!» Думаешь: «Боже мой, эти люди уснули в Советском Союзе, проснулись и думают, что снова живут в нем». Помните, в СССР была такая идея: «Борьба за мир посредством плаката». Это была такая хорошая затея. Только к реальным изменениям в системе коррупции это не имеет никакого отношения.

За борьбу с коррупцией выдается рисование плакатов, размахивание флажками, надувание шариков, издание брошюрок и проведение бесконечных бессмысленных круглых столов: «А давайте еще раз обсудим». Как будто остались какие-то неясности. «Давайте обсудим, есть у нас коррупция или нет, большая она или маленькая». Все это заканчивается тем, что во всех избирателях и гражданах начинает расти недоверие. Начинает появляться вполне обоснованный цинизм по отношению к подобным действиям. Потому что, с одной стороны, они видят, как приходится платить деньги за то, чтобы медсестра или нянечка хорошо относилась к вашему родственнику в больнице. И вот ты едешь в эту больницу, везешь туда и лекарства, и еду, и пеленки, и денежку, а тебе говорят: «А давайте плакатик нарисуем против коррупции!» И конечно, это не повышает доверия к усилиям тех ведомств, которые борются с коррупцией.

Открою не сильно большой секрет. Очень значимую роль в объемах, размахе и структуре нашей коррупции играет такая давняя беда, как кризис доверия между властью и обществом. Усугублять этот кризис — значит ставить под угрозу возможность того, что граждане будут относиться к любым усилиям власти по борьбе с коррупцией хоть с каким-то уважением, хоть с каким-то доверием.

Давно было такое забавное движение «Наши». Они бегали в майках и кепках против коррупции, но коррупция осталась. А люди в майках и кепках уже выросли

«И малому, и среднему бизнесу кровь из носу нужно снижение уровня коррупции»

— К слову о круглых столах с участием чиновников. Вы видите, чтобы власть реально была заинтересована в борьбе с коррупцией? Или это все для отвода глаз, просто посидеть и поговорить?

— В значительной степени это про «посидеть и поговорить». Иногда бывают очень толковые мероприятия. Когда круглые столы на базе университетов, исследовательских центров, тогда это имеет смысл. Я года 4 не хожу на такие мероприятия, которые власть сама для себя организует и сама в них участвует. Не хожу по той причине, что там программа мероприятия состоит из следующего:

1. Посокрушаться, как все плохо с коррупцией.
2. Но вот здесь стало чуть лучше.
3. Давайте друг другу похлопаем за то, что стало чуть лучше.
4. Запланируем какие-то меры, но забудем назначить того, кто будет лично отвечать за эти меры, и забудем выделить необходимые для их реализации ресурсы.

Все это остается мечтаниями в духе: «А построю-ка я хрустальный мост. И буду я на нем сидеть и чай пить».

— С чем вы связываете надежды на улучшение?

— Все общество (не только гражданское) будет рано или поздно созревать. И те относительно молодые люди, которые пойдут в госорганы, в политику. Да, есть закоренелые циники, которые даже на моем курсе сидели и хихикали: «Мы ходим на ваш курс, чтобы научиться брать взятки так, чтобы нас не поймали». Такие всегда есть и будут. Но общество становится более зрелым, это естественный процесс. Нашей демократии не так много лет по большому счету. Она как раз переходит к такому периоду зрелости.

И мне кажется, когда мы говорим, что это будет идти из общества, то надо иметь в виду все самые разные срезы общества. Да, гражданское общество всегда будет подталкивать всех остальных, но и малому, и среднему бизнесу кровь из носу нужно снижение уровня коррупции. Большому бизнесу в значительной степени нужно снижение коррупции, потому что они тоже несут большие потери от нее. В среднем звене государственного управления тоже это нужно, потому что к ним сваливаются все эти нацпроекты и им надо их выполнять. Зачастую выполнить они их не могут, потому что… смотри выше: все куда-то исчезает, пропадает.

Средства массовой информации, журналисты — это самые естественные союзники гражданских активистов. Вам важно освещать борьбу с коррупцией, потому что это, с одной стороны, повышает к вам доверие читателя, а с другой стороны, это действительно серьезная журналистская работа. Начинаешь гордиться своей профессией, серьезной работой. Соответственно, рано или поздно именно общество станет некой платформой, на которой начнется системная борьба с коррупцией. Только это должны быть не 300 активистов, не 300 спартанцев, которые бегают и говорят об этом, а общество в самом широком смысле этого слова.