OpenDemocracy: для чего существует Совет Европы?

Четырехлетнее противостояние с Россией

Любопытный и унизительный спектакль разыгрался на прошлой неделе в Страсбурге на заседании Совета Европы. Европейские парламентарии решили изменить правила организации, что позволит завершить четырехлетнее противостояние с Россией и предупредить ее выход.

Эта история настолько специфичная, что лучше всего описать ее на примере. Представьте школьный футбольный матч, на котором печально известный всем хулиган и нарушитель правил в бешенстве убегает после удаления с площадки. Спустя некоторое время этот нарушитель, который по совместительству еще и самый беспринципный игрок, занимает боковые линии, настаивая, что он вернется и продолжит игру лишь в том случае, если правила игры изменятся и наказания будут отменены. Большинство игроков его поддерживают. Некоторые не самые сильные игроки недовольны такими заявлениями, но их мнение игнорируется. Им говорят, что такие изменения пойдут на пользу матчу, и уверяют, что склонность нарушать правила на поле уменьшится, если за этим не будет наказания. В итоге игрок возвращается, и игра продолжается.

Фактически то же самое случилось на прошлой неделе, когда в жалкой попытке примирения Совет Европы «вырвал свои последние зубы и подарил их России», чтобы удержать ее.

Свое начало эта история берет в 1996 году, когда Россию приняли в Совет Европы. Организация с 70-летней историей, созданная после Второй мировой войны с целью достижения «единства его членов в вопросах безопасности и осознания идеалов и принципов, которые являются их общим наследием». Центральное место как в Европейской конвенции по правам человека, так и Европейском суде по правам человека — продвижение прав человека, демократии и верховенства закона.

Основатели — страны Западной Европы с общими ценностями, но с падением железного занавеса организация резко расширилась на страны Восточной Европы. Принятие России не получило единого одобрения всех членов. Многие говорили о том, что Россия не готова к вступлению и даже не особо склонна уважать и следовать стандартам и правилам организации. Противники принятия России боялись размывания общих стандартов и подрывания надзирательной функции Совета.

Однако эти сомнения были проигнорированы. Риск заключался в том, что в то время лучше было держать Россию поближе к себе, «под присмотром». Дорога может быть неровной и тернистой, но пока всеобщая демократия смутно виднеется в качестве пункта назначения, попытка пройти этот путь вместе стоит того. Но эта логика становилась все более напряженной. Кажется, что сегодня вопрос направления и конечной цели этого пути беспокоит организацию намного меньше, чем вопрос о том, достаточно ли широка сама дорога, чтобы по ней смогли пройти все желающие.

Совет Европы оказался слишком мягким

Причиной недавнего разрыва с Россией стало присоединение Крыма в 2014 году и вмешательство в дела Восточной Украины. Столкнувшись с неопровержимым нарушением территориального единства одного из участников организации, Совет Европы был обязан предпринять что-либо. В тех условиях ответ Совета Европы оказался слишком мягким. В то время как правительства, представленные в Комитете Министров, искали возможности для достижения прогресса в ситуации на Украине, Парламентская ассамблея Совета Европы приостановила право голоса России в организации. Санкция повторилась в 2015 году, что вынудило Россию выйти из состава ассамблеи, обиженно рассуждая о политике двойных стандартов и русофобии.

В 2017 году Россия начала перегибать палку, прекратив выплаты членского взноса. В 2018 году страна начала диктовать свои условия: она вернется в ПАСЕ и заплатит взнос лишь в том случае, если Ассамблея внесет в устав изменения, запрещающие исключение из состава организации. Параллельно Россия угрожала полностью выйти из организации.

Можно закрыть глаза на предположение, что это уже переходит все границы; что организация, уверенная в своих целях и преданная идее достижения интеграции, будет готова согласиться, даже с сожалением, на выход из состава члена организации, неоднократно нарушавшего правила. Но нет. В соответствии с курсом, проводимым на протяжении нескольких лет, генеральный секретарь организации, бывший премьер-министр Норвегии Турбьерн Ягланд, и страны-лидеры организации, прежде всего Германия и Франция, упорно настаивали на принятии решения, которое удовлетворит требования России.

В юридических заключениях указывалось, что ПАСЕ не может лишать права голосования (в первую очередь на выборах генерального секретаря организации и судей Европейского суда по правам человека). Бесчисленные декларации превозносили важность сохранения Совета Европы как настоящей пан-европейской семьи. В мае этого года Комитет Министров дипломатично, но вполне однозначно объявил, что «они готовы принять делегации от всех членов организации на следующей сессии ПАСЕ в июне». Игра окончена. ПАСЕ, отклонившая схожие поправки к существующим правилам в октябре прошлого года, ввела их в действие 24 июня. Россия победила.

Россия остается лидером по количеству неисполненных решений Европейского суда

Победа России значительна, поражение Совета Европы также существенно. Ценой удержания России в рядах Совета стало снижение авторитета власти. Каковы преимущества? Есть мнение, что членство России станет проверкой на ее стремление к авторитаризму, а защита, предоставляемая Европейским судом по правам человека, поможет достигать справедливости для граждан. Это утверждение было аргументом ряда российских неправительственных организаций.

Тем не менее подтверждение этого заявления незначительно. Россия выплатила огромные компенсации, но тем не менее остается лидером по количеству неисполненных решений Европейского суда по правам человека. Некоторые из этих вопросов касаются вопиющих нарушений. В 2015 году был принят закон, по которому Российский конституционный суд мог объявить постановления Страсбурга несоответствующими Конституции Российской Федерации.

Ухудшится ли ситуация с правами человека в России, если она не будет членом Совета Европы? Возможно. Возможно, что нет. Но вопрос в том, сможет ли Совет Европы в своем положении сейчас повысить уважение прав человека в России?

«Мемориал», одно из наиболее уважаемых независимых обществ по защите прав человека в России, предупредил, что «односторонние уступки при полном отсутствии изменений в российской позиции неизбежно закончатся разрушительными процессами для международных механизмов. И в конце концов это навредит и самой стране». Это принесет неудобства не только россиянам, но и гражданам всех стран, где поддерживается и поощряется авторитарный режим правления.

Уход России из Совета Европы не тот исход, к которому нужно стремиться. Но защита и сохранение его основных принципов является более важной целью. Совет Европы сейчас стоит на распутье, и Россия не единственная страна, которая относится к правилам и устоям организации с презрением.

Всего год назад независимое расследование окончательно доказало то, что давно было известно и давно игнорировалось: Азербайджан действительно покупал голоса и «влияние» в ПАСЕ. Это расследование стимулировало несколько мелких реформ ряда процедур, но абсолютно без последствий для Азербайджана. Если страны-нарушители смогут доказать, что их правонарушения ничего не значат, то это произойдет потому, что другие страны сделали такой же вывод. Однако окончательным последствием этого случая станет потеря влияния Совета Европы. И Совет опасно близок к такому исходу. Это будет позор. И большая ошибка.

Джон Далхусен, openDemocracy