«Госсовет Татарстана имеет право обратиться в Конституционный суд России»

Юридические недостатки в законопроекте

На наш взгляд, инициаторы проекта федерального закона об организации публичной власти в регионах не учли сроки полномочий избранных высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Они избираются на срок не более пяти лет и должны сохранять наименование занимаемой ими должности до окончания срока полномочий.

13 сентября 2020 года были проведены выборы президента Татарстана. Президентом республики выбран Рустам Нургалиевич Минниханов, то есть избрано высшее должностное лицо, имеющее наименование «президент Республики Татарстан». Сохраняет ли он свои полномочия при переименовании должности и будет ли легитимным?

Правовые возможности Татарстана и позиция президента России

Проект федерального закона рассмотрен и принят в первом чтении. У Государственного совета Республики Татарстан есть три правовые возможности повлиять на данный законодательный процесс.

1. Во-первых, Государственный совет РТ может внести поправку в Государственную думу РФ с целью разрешения данной проблемы.
2. Во-вторых, Государственный совет РТ может обратиться к президенту РФ В.В. Путину как гаранту Конституции РФ.
3. В третьих, Государственный совет РТ после официального опубликования федерального закона имеет право обратиться в Конституционный суд РФ с заявлением о признании противоречащим данный федеральный закон Конституции РФ. Соответственно, готов оказать правовую помощь и сопровождать данное заявление в Конституционном суде РФ.

Президент страны Владимир Путин уже высказывал свое отношение к данной проблеме:

«Вы знаете, у нас ведь в стране говорят: хоть горшком назовите, главное, чтобы в печку не ставили. Это действительно дело самого Татарстана. Мы с уважением отнесемся к любому выбору народа Татарстана. Поэтому сами там решайте, ладно».

Участие органов госвласти регионов в федеральном законодательном процессе

В соответствии с Федеральным законом о законодательных и исполнительных органах субъектов РФ законодательные и исполнительные органы государственной власти выражают свое мнение по проектам федеральных законов по предметам совместного ведения. При этом предусмотрено условие о том, что если более одной трети органов государственной власти субъектов РФ выскажутся против проекта закона, то данный проект не рассматривается, а создается согласительная комиссия. В рассматриваемом случае я понимаю, что такое невозможно.

Вспоминаю случай, когда органы государственной власти 41 субъекта РФ высказали мнение против проекта земельного кодекса, а он все равно был принят. Как мне лично объяснил тогдашний председатель Государственной думы РФ Н.Г. Селезнев, обращая мое внимание на то, кто был инициатором данного кодекса. Догадались? Президент РФ!

Конституцией РФ провозглашено, что государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти (часть 2 статьи 11).

Системный подход к положениям части 2 статьи 11 Конституции РФ позволяет увидеть ее важную связь со статьей 10, которая закрепляет принцип разделения властей для организации государственной власти в Российской Федерации. Следовательно, государственная власть в субъектах РФ также должна строиться на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной власти, а также самостоятельности их органов.

Пункт «н» статьи 72 Конституции РФ определяет, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

При этом Конституция РФ предусматривает, что система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (статья 77).

В развитие положений Конституции РФ был принят Федеральный закон от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которым установлены система органов государственной власти субъектов РФ, порядок организации, формирования и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти.

Систему органов государственной власти субъекта РФ составляют законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с Конституцией (уставом) субъекта РФ.

В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) устанавливается Конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта РФ.

Законопроект Ищенко — предыдущие попытки лишить регионы «президентов»

Высшие должностные лица некоторых субъектов РФ (республик) имели наименование «президент». В связи с этим было предпринято несколько попыток запретить данное слово в наименованиях указанных должностных лиц.

Еще 13 декабря 2000 года депутат Государственной думы РФ Евгений Ищенко внес проект федерального закона, который назывался «О внесении дополнения в статью 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Он предлагал установить запрет на использование слова «президент» в наименованиях должностей глав субъектов Российской Федерации, мотивируя это тем, что наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ не должно совпадать с наименованием должности президента России.

Почему Госдума отказала Ищенко?

15 февраля 2001 года Государственная дума официально отклонила этот проект. Было отмечено, что, во-первых, само слово «президент» употребляется не только как наименование должности главы государства, но и используется в русском языке в качестве наименования руководителей разного рода организаций. Понятно, что отменять правила русского языка на законодательном уровне нелепо. Во-вторых, с правовой точки зрения предлагаемое нововведение несостоятельно и некорректно, поскольку, согласно части 2 статьи 5 Конституции РФ, республики в составе Федерации являются государствами и, исходя из этого, наличие в них поста президента вполне правомерно.

Тогда же в обосновании отклонения инициативы Е. Ищенко был указан еще один принципиальный момент. В ряде субъектов страны вопрос о введении поста президента или о принятии Конституции, содержащей соответствующие положения, решался на референдуме. Соответственно, унификация наименований высших должностей в субъектах страны на федеральном уровне означала бы игнорирование положений статьи 3 Конституции РФ, устанавливающей, что референдум является высшим непосредственным выражением власти народа.

Казалось бы, в вопросе поставлена точка, но уже 22 мая 2001 года все тот же Евгений Ищенко внес на рассмотрение Госдумы России законопроект с таким же названием, как и предыдущий, в котором опять же предложил установить запрет на использование слова «президент» в наименованиях должностей высших лиц субъектов Федерации. В пояснительной записке к законопроекту он попытался усилить обоснование своего предложения. В частности, указал, что, по его мнению, слово «президент» используется только в одном случае — в качестве наименования главы государства, не просто главы государства, а главы независимого государства, каковыми не являются республики в составе Российской Федерации.

Нелишне предположить, что в своем упорстве Е. Ищенко был не одинок, ведь он выражал точку зрения немалого числа политиков, стремящихся к тотальной унификации регионов. Именно поэтому, наверное, Госдума России достаточно долго изучала повторно внесенный им законопроект. И все же Правовому управлению Аппарата Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации ничего не оставалось, как в своем заключении вновь повторить формулировки, по которым подобного рода инициативы не могут быть оформлены на уровне федерального закона. И 18 февраля 2002 года Госдума России окончательно отклонила законопроект депутата Е. Ищенко.

Правовое управление Государственной думы дважды давало отрицательное заключение и, соответственно, последовательно должно было предложить отклонить и обсуждаемый проект закона. Как доктор юридических наук по конституционному праву, я должен верить в это. Думаю, что они проявят гибкую принципиальность.

Попытка Харченко

Е. Ищенко был не последним в попытках решить данный вопрос. Куда серьезнее он ставился перед Госдумой России в 2005 году уже депутатом И. Харченко, который предложил внести изменения и дополнения не только в статью 18, но и в статью 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Что он предлагал? Ввести запрет на использование в наименовании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ словосочетаний «Государственная дума», «Совет Федерации», «Государственный совет», а в наименовании должности высшего лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) — слова «президент».

На проект закона был получен официальный отзыв правительства РФ за подписью заместителя председателя правительства А. Жукова, в котором было указано, что положения представленного законопроекта ограничивают право субъектов РФ на самостоятельное определение наименований своих органов государственной власти и противоречат статье 11 Конституции РФ, которой установлено, что государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти, а в соответствии со статьей 77 Конституции РФ система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Таким образом, правительство РФ не поддержало представленный законопроект. Постановлением Государственной думы РФ от 9 декабря 2005 года проект закона был отклонен. Соответствующее постановление подписал Борис Грызлов.

Какое заключение должно представить правительство РФ на обсуждаемый проект закона? Правительство РФ по аналогичному проекту федерального закона ранее представляло отрицательный отзыв. Соответственно, правительство РФ должно быть последовательным и представить отрицательный отзыв.

Разные мнения

Новое развитие вопрос о наименовании высших должностных лиц субъектов Федерации получил тогда, когда президент Чеченской Республики Рамзан Кадыров обратился в парламент республики с просьбой о переименовании его должности.

«В едином государстве должен быть только один президент, а в субъектах первые лица могут именоваться главами республик, главами администраций, губернаторами и так далее», — пояснил он, подчеркнув, что в стране следует прекратить «парад региональных президентов».

Его поддержали коллеги в Кабардино-Балкарии (Арсен Каноков), в Ингушетии (Юнус-Бек Евкуров), в Дагестане (Магомедсалам Магомедов), в Карачаево-Черкесии (Борис Эбзеев).

Как отреагировала Госдума?

28 декабря 2010 года был принят Федеральный закон №406-ФЗ, которым внесены изменения в пункт 6 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года, дополнившие его предложением следующего содержания: «При этом наименование указанной должности не может содержать слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства — президента Российской Федерации».

До 1 января 2015 года устанавливался переходный период, в течение которого Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации должны быть приведены в соответствие с Федеральным законом от 28 декабря 2010 года №406-ФЗ.

В феврале 2015 года были внесены изменения в Федеральный закон от 28 декабря 2010 года №406-ФЗ и установлено, что Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, имеющих утвержденный федеральным законом договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта РФ, должны быть приведены в соответствие с данным Федеральным законом до 1 января 2016 года.

Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации имела только Республика Татарстан. Тем самым федеральный законодатель установил, что Государственный совет Татарстана до 1 января 2016 года должен принять закон Республики Татарстан о внесении изменений в Конституцию республики в части изменения наименования «президент Республики Татарстан».